Un reciente informe sobre crimen organizado y minería del oro en Latinoamérica aporta datos sobre las razones por las que los países, la comunidad internacional y el sector privado no han logrado controlar el auge de una actividad criminal para cuyo control la región lamentablemente no está preparada.
El informe, de la Iniciativa Global Contra el Crimen Organizado Transnacional, describe cómo el crimen organizado ha cooptado a la minería informal de oro en Latinoamérica, generando enormes riquezas ilícitas, así como violencia, corrupción y destrucción del medio ambiente.
La investigación subraya dos factores críticos: mayores riesgos y menores márgenes de ganancias para el tráfico de drogas, y un aumento en los precios internacionales del oro, factores que se han combinado para crear las condiciones ideales para el auge de la minería ilegal del oro. Este fenómeno ha sido más evidente en Colombia y Perú, pero también se ha sentido en México, Nicaragua, Bolivia, Ecuador, Venezuela, Guyana y Brasil.
Las cifras que presenta la Iniciativa Global son asombrosas. Según el informe, en Perú las exportaciones de oro ilegal alcanzan los US$2,6 mil millones al año, mientras que en Colombia este negocio genera unos US$2 mil millones, en México US$500 millones y en Brasil US$400 millones. El informe agrega que aproximadamente el 28 por ciento del oro extraído en Perú y el 80 por ciento extraído en Colombia son obtenidos de manera ilegal, mientras que en otros países los porcentajes están entre el 80 y el 90 por ciento, como se registra en Venezuela.
Basándose en investigaciones de los medios de comunicación y organizaciones de la sociedad civil, la Iniciativa Global examina el papel de los grupos armados, los narcotraficantes y otras redes criminales en la minería ilegal de oro, que van desde la guerrilla marxista de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) hasta la mafia italiana.
El informe también describe las muchas maneras como se entrecruzan el crimen y la minería, desde el nivel más básico, que consiste en que los grupos criminales extorsionan a las explotaciones mineras, hasta esquemas más sofisticados, mediante los cuales las minas y el comercio del oro son utilizados para blanquear miles de millones de dólares provenientes de actividades ilegales.
Además, el informe describe los costos medioambientales y humanos generados por la minería ilegal, que ha conducido a la deforestación y a la contaminación con mercurio, así como al desplazamiento forzado de la mano de obra y al tráfico sexual.
Tal vez una de las principales contribuciones del informe de Iniciativa Global, es su exhaustiva descripción de los numerosos mecanismos nacionales e internacionales que se podrían desplegar contra la minería ilegal de oro, y su explicación de por qué Latinoamérica no ha logrado aprovecharlos para controlar la minería ilegal.
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Como lo señala el informe, las herramientas disponibles para combatir la minería ilegal se pueden dividir en cuatro áreas generales: la legislación en los países importadores y exportadores, los acuerdos internacionales, las iniciativas del sector privado y los grupos de acción de la sociedad civil. Estos mecanismos cubren desde las leyes internas de los estados hasta las convenciones de las Naciones Unidas y apuntan a las violaciones laborales y ambientales, la corrupción, el tráfico de personas, el blanqueo de capitales, la financiación de los grupos armados y la transparencia de la cadena de suministro. Además de estas opciones punitivas, también incluyen programas de certificación de las minas como productoras responsables y que promocionan la venta de oro de manera ética.
Sin embargo, el informe señala que los esfuerzos para combatir la minería ilegal han sido contrarrestados por numerosas debilidades. Los convenios internacionales no han sido firmados, o bien no son aplicados. La legislación no logra estar al ritmo a la evolución del crimen organizado. Las corporaciones funcionan con directrices limitadas y voluntaristas, en lugar de tener un verdadero marco regulatorio. Los esquemas de certificación son a menudo vagos y mal implementados, y han fracasado los esfuerzos por seguirle el rastro a la cadena de suministro.
Además, según el informe, estos mecanismos no se han utilizado de una manera integral. Ha habido una evidente falta de coordinación entre los sectores público y privado y a nivel nacional e internacional, lo que ha dado como resultado que los programas estén llenos de vacíos y redundancias.
Como solución, el informe hace recomendaciones para cada nivel de la cadena de suministro de oro ilegal, y hace un llamado a que se genere una respuesta integral en cada eslabón. En primer lugar, los países exportadores deben aunar esfuerzos para enjuiciar a las redes criminales mediante un programa simplificado y mejor financiado que permita que los pequeños mineros que trabajan sin los permisos adecuados se integren a la economía legal. En segundo lugar, los países importadores deben obligar a las partes interesadas a acatar las normas internacionales sobre derechos humanos y laborales, cumplir con las normas ambientales, y exigirles rendición de cuentas a las empresas que compran y venden oro ilegal. Las corporaciones, por su parte, deben asegurarse de que su oro sea legal, que se produce de manera responsable y que cumple con las normas ambientales y laborales internacionales.
Análisis de InSight Crime
Durante los últimos años, Latinoamérica se ha venido dando cuenta de que lo que antes era considerado un delito ambiental menor es en verdad una de las principales fuentes de ingresos de los grandes actores criminales en toda la región. La velocidad y la agilidad con que las redes criminales han integrado la minería a su causa ha estado por encima de la respuesta de los gobiernos de la región, que se han esforzado por adaptarse a la complejidad de la tarea a la que se enfrentan.
Los gobiernos que más han actuado son los que han estado más afectados, Colombia y Perú, pero las medidas que han tomado han arrojado resultados positivos y negativos y a menudo han creado tantos problemas como los que han solucionado.
Colombia ha hecho de la lucha contra la minería ilegal una de sus prioridades de seguridad; por tanto, la policía y el ejército se han enfocado en este sector en ciertas regiones, lo que ha llevado a un gran aumento en las detenciones, las incautaciones y la destrucción de maquinaria. Sin embargo, estos esfuerzos han conducido a que los mineros pequeños e informales se sientan como criminales; además, ellos se quejan de que las fuerzas de seguridad no diferencian entre los trabajadores que están tratando de ganarse la vida y los grupos criminales que los extorsionan y explotan.
Los intentos de Colombia por hacerle seguimiento a la cadena de suministro también han visto resultados diversos. La venta de oro está restringida a los mineros registrados, pero los funcionarios en las zonas mineras, los mineros y los comerciantes de oro dicen que el principal efecto de esta medida no ha sido el de reducir el flujo de oro sino el de empujar el sector aún más hacia la criminalidad, dado que ahora ellos sólo pueden vender su oro en el mercado negro.
Perú también le ha declarado la guerra a la minería ilegal. El gobierno aprobó nuevas leyes que permiten el cierre de las minas ilegales, y abrió investigaciones contra exportadores de oro sospechosos y contra el lavado de dinero en el sector minero. Sin embargo, los juicios se han limitado a quienes se encuentran en la parte inferior de la cadena de suministro, por lo que, según los funcionarios, el aumento en la presión sobre la cadena de suministro ha llevado a un enorme crecimiento del contrabando de oro ilegal que cruza la frontera hacia Bolivia, donde es difícil establecer la procedencia del metal.
Además, ambos países han experimentado programas de formalización —una de las políticas claves recomendadas por Iniciativa Global—. Sin embargo, ha habido pocas historias de éxito. En Colombia, en el año 2012 se inició un programa piloto de legalización en la región del Bajo Cauca, un foco de minería ilegal. El programa incluyó inicialmente a 150 explotaciones mineras de las más de 1000 que operan en el Bajo Cauca. Más de tres años después, solamente 25 continúan en el proceso, y ninguna ha hecho la transición completa hacia la legalidad.
A Perú le ha ido un poco mejor. En 2012, el gobierno lanzó un programa para alentar a miles de mineros de la principal zona de minería ilegal, Madre de Dios, para que se formalizaran. Actualmente, más de 1.800 mineros que se inscribieron en el programa permanecen suspendidos en un limbo legal.
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Si los intentos por controlar la minería ilegal desde el punto de vista de la oferta han tenido tropiezos, ha habido poca acción en el otro extremo de la cadena de suministro. Las grandes fundiciones internacionales que compran oro en Latinoamérica tienen políticas de cadena de suministro en las que se comprometen a no tolerar que los grupos armados se beneficien de sus compras de oro o que laven dinero en su cadena de suministro. Sin embargo, la única legislación importante relacionada con los minerales conflictivos, la Ley Dodd-Frank —así como las organizaciones certificadas que han surgido alrededor de ella—, sólo se refiere a la República Democrática del Congo y sus vecinos, lo que significa que hay poca supervisión en cuanto a si están cumpliendo con sus compromisos en Latinoamérica.
Como lo señala Iniciativa Global, las reglas del juego podrían cambiar con la nueva legislación de la Unión Europea, que busca extender leyes como la Ley Dodd-Frank a otros países vulnerables. Sin embargo, esta legislación podría ser contraproducente (como según algunos analistas lo ha sido la Ley Dodd-Frank). Dado el enorme reto logístico que implica rastrear el oro a través de su intrincada cadena de suministro, a muchas empresas les resultará más fácil poner fin a las compras en los países vulnerables en lugar de cumplir con las complejas regulaciones, lo que llevaría a un embargo de facto que podría tener consecuencias económicas devastadoras para las regiones mineras.
A pesar de la falta de supervisión, ha habido casos aislados de acción corporativa. En 2014, Metalor anunció que dejaría de comprar oro proveniente de Madre de Dios, el centro de la minería ilegal de Perú. Sin embargo, la compañía continuó comprando oro de Bolivia, que los funcionarios sospechan que es contrabandeado de Perú, según el informe de Iniciativa Global. También sigue comprando oro de las zonas de minería ilegal de Colombia.
Como dice el informe de Iniciativa Global, ya existen muchas de las herramientas necesarias para tomar medidas contra la minería ilegal —se trata de implementarlas de una manera más integral—. La enorme complejidad de enfocarse en un comercio transnacional —que combina un producto legal con la producción ilegal y a los trabajadores informales con estructuras criminales— significa que los avances en este sentido requerirán una respuesta mucho más coordinada.
Tal vez una de las recomendaciones más importantes de Iniciativa Global es su llamado a la formalización, dado que es la informalidad del sector la que ha permitido que la minería sea tan vulnerable al crimen. Hacer que los mineros sin licencia se trasladen a la economía legal puede no sólo ayudar a recuperar el espacio que ha tomado el crimen organizado, sino que además puede ser la única manera de separar lo informal de lo criminal, permitiendo que las instituciones judiciales desmantelen las redes criminales sin condenar a las zonas mineras a un desastre económico.
Sin embargo, como lo demuestran los esfuerzos en Colombia y Perú, la formalización no es un camino fácil ni expedito y los países tendrán que mejorar en gran medida sus esfuerzos previos para que sea una opción viable. Mientras tanto, a pesar de las múltiples herramientas a la mano para detener el auge de la minería ilegal, los estados y el sector privado siguen tratando de enfrentar al crimen organizado.