Después de casi 60 años de guerra, Colombia acaba de firmar un histórico acuerdo de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el grupo guerrillero más grande del país. El cultivo y el tráfico de drogas son aspectos cruciales de las negociaciones, dado que las ganancias provenientes de la droga han permitido mantener el conflicto violento durante mucho tiempo.
Uno de los grandes avances consiste en que el gobierno colombiano y las FARC han acordado adelantar una estrategia antinarcóticos conjunta. Como debe ser, desarrollar mecanismos de subsistencia alternativos —contenidos en un amplio plan de desarrollo agrario— es un aspecto central dentro de esta política.
* Este artículo fue publicado originalmente por Brookings y se reproduce con permiso. No representa necesariamente las opiniones de InSight Crime. Vea el original aquí.
¿Qué implicaciones tendría un acuerdo de paz entre el gobierno colombiano y las FARC en la producción de drogas y las rutas del narcotráfico? La producción no desaparecerá del país en el futuro cercano, pero los continuos esfuerzos por mejorar los medios de subsistencia en las zonas rurales pueden permitir que los colombianos abandonen la producción de coca en el largo plazo, a la vez que unas estrategias de interdicción bien diseñadas pueden reducir algunos de los daños, como la violencia asociada al narcotráfico.
Paz con drogas después de todo
En la primavera de 2015, el presidente colombiano Juan Manuel Santos suspendió las polémicas fumigaciones aéreas de cultivos de coca debido a sus efectos nocivos para la salud. Con ello se dio término a lo que había sido la piedra angular de la política de drogas de Colombia y de la ayuda de Estados Unidos al país durante años. Junto con el acuerdo de paz con las FARC, este es un cambio importante de la estrategia básica de Colombia en cuanto a las drogas y el conflicto (aunque el gobierno no ha descartado todos los medios de erradicación, incluyendo la erradicación forzada, con fines antinarcóticos).
Aviones de la policía colombiana fumigan una plantación de coca en San Miguel, Putumayo, 2006. Foto por: Reuters
Durante años, el gobierno colombiano insistió en que en el país se debían erradicar las drogas para que terminara el conflicto. Desde el año 2000, Estados Unidos ha invertido casi US$10 mil millones en ayuda antinarcóticos y contrainsurgente en el país.
Pero las campañas de erradicación forzada, que incluyen las fumigaciones aéreas, a menudo han conducido a los cocaleros (pequeños cultivadores de coca) a las filas de las FARC. Las campañas tampoco han logrado arruinar a las FARC, aunque a veces las medidas de interdicción han hecho mella en las finanzas de ciertas columnas del grupo guerrillero, las cuales han expandido sus actividades económicas ilícitas para incursionar en la minería ilegal y la tala de árboles, como también lo hicieron sus rivales paramilitares de derecha.
Colombia ha aceptado finalmente lo que muchos otros países ya sabían: que los conflictos pueden acabarse incluso mientras los insurgentes obtienen ganancias ilícitas. Otros países, como Perú, Tailandia, Birmania, China, Irlanda del Norte, Líbano, Sierra Leona, Liberia y Nigeria, para nombrar sólo algunos, lograron poner fin a sus conflictos sin eliminar o incluso siquiera reducir substancialmente las economías ilícitas.
La secuencia correcta
De hecho, poner fin a un conflicto violento es una condición previa para eliminar las economías ilícitas, y no al revés. Reducir las economías ilícitas requiere tener un adecuado acceso al gobierno y suficiente seguridad. Ello se puede lograr bien sea mediante una estricta represión (como en el caso de China en la década de los cincuenta o de Birmania en la primera década del siglo XXI) o mediante el desarrollo de oportunidades económicas alternativas, como lo ha hecho Tailandia. De hecho, Tailandia representa el caso más exitoso de creación de medios de vida alternativos; por otra parte, la política de catos en Bolivia también podría ser un buen modelo para Colombia.
El enfoque de “erradicar primero y generar medios de vida alternativos después” nunca ha funcionado en Colombia, incluso cuando se han tenido las mejores intenciones. Los funcionarios colombianos deben abstenerse de continuar adoptando este tipo de políticas contraproducentes.
Tolerar algunos cultivos de coca será necesario, y en efecto permitirá el desarrollo de medios de subsistencia alternativos. Después de todo, para que la producción legal comience a generar suficientes ingresos se requieren varios años. Y algunas áreas son demasiado remotas para que cualquier proyecto agrícola legal sea rentable. La coca persistirá en esas zonas —y la única solución es persuadir a las personas para que se trasladen—. Dado que en Colombia ha habido un terrible proceso de desplazamiento interno y robo de tierras, será crucial asegurar que tales traslados sean verdaderamente voluntarios.
La historia de los medios de subsistencia alternativos, como los programas de guardabosques dedicados a eliminar cultivos de coca en parques nacionales, tiene también su cuota de fracasos. Esto se debe a menudo a que existen problemas de secuenciación, y los funcionarios privilegian la erradicación sobre la generación de medios de vida alternativos. Otro error de procedimiento tiene que ver con la excesiva atención que se le presta a la transición hacia un cultivo de reemplazo, como el café o el cacao, a la vez que se le presta poca atención a la infraestructura de apoyo al desarrollo y a las cadenas de valor agregado. Desarrollar oportunidades de trabajo fuera de los campos e invertir en el desarrollo humano básico de los cocaleros (o de los potenciales cocaleros) también es esencial. Nada de esto es fácil, pero la evidencia muestra que estos problemas pueden resolverse. En contraste, los programas de erradicación que no cuentan con propuestas de medios de vida alternativos (que sean más que una promesa para el futuro), siempre serán problemáticos en Colombia.
Nuevos compradores y vendedores
Las drogas no van a desaparecer sólo porque las FARC firmen un acuerdo. Algunos frentes de las FARC pueden continuar patrocinando el cultivo y el comercio de cocaína, quizá incluso separándose del resto de la organización.
Por otra parte, existen muchos otros promotores del tráfico de drogas: el otro gran grupo izquierdista, el Ejército de Liberación Nacional (ELN) —con el que no se han iniciado las negociaciones de paz—, así como grupos narcotraficantes mexicanos que operan en Colombia, o incluso nuevos grupos colombianos.
El cultivo de coca y la producción de cocaína en Colombia han fluctuado a lo largo de los años (vea el gráfico abajo). Después de dominar la producción mundial durante casi 20 años, Colombia cedió el primer lugar a Perú en 2013.
Pero en 2014, la producción de coca y cocaína colombiana tuvo un repunte, y volvió a superar a Perú y Bolivia juntos (países que ocupan los lugares 2 y 3 a nivel mundial).
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Los gobiernos de Estados Unidos y Colombia han culpado a las FARC de este incremento, diciendo que ellas han animado a los cocaleros a cultivar más coca. Pero eso es demasiado simplista. Los cocaleros no son precisamente peones de las FARC; por el contrario, se han organizado más políticamente. Ello contribuyó a la decisión de las FARC de iniciar las negociaciones, pues el grupo se dio cuenta de que ya no podía contar con su base de apoyo original.
Otras fuerzas fundamentales del mercado también están en juego. La demanda de cocaína ha disminuido en Estados Unidos, pero ha aumentado en Europa (traficada a través de África Occidental), Brasil, Argentina y China. Aunque Brasil y Argentina han sido reacios a revelar datos sobre el consumo interno, se cree que la demanda interna per cápita en ambos países iguala a la de Estados Unidos. Gran parte de la demanda de Brasil y Argentina es cubierta por la cocaína de Perú y Bolivia, aunque Colombia poría proveer mucho más. Finalmente, sin embargo, Colombia podría enfrentar a nuevos competidores en la producción, dado que el cultivo de coca podría aumentar en Ecuador y Venezuela. Así que, incluso si se reduce la producción de coca en Colombia, aumentará en algún otro lugar.
El consumo de cocaína en Estados Unidos ha disminuido dramáticamente desde 2006
El consumo de cocaína en Europa ha aumentado de manera sostenida
El consumo de cocaína en Brasil está casi a la par de Estados Unidos, guardando la proporción en relación con la población
¿Continuará en el largo plazo?
No está claro si las élites colombianas y el Estado mismo podrán mantener el flujo de recursos necesarios para desarrollar las áreas que tienen potencial económico legal. En circunstancias más favorables, la eliminación del cultivo de amapola en Tailandia requirió 30 años de esfuerzos para generar medios de subsistencia alternativos (y aun así persiste la producción de metanfetaminas, así como otras economías ilícitas). Pero, junto con una adecuada interdicción para reducir la violencia en los mercados de drogas de Colombia, ésta sigue siendo la mejor opción del país para hacer frente a sus problemas de drogas.
El gobierno colombiano tendrá que hacer frente a los intereses que se oponen a un desarrollo rural más equitativo. Desafortunadamente, aún no ha logrado generar los recursos para un programa bandera de desarrollo rural posterior a la lucha contra la insurgencia en Macarena (un territorio pequeño en comparación con el total de Colombia), dado que debe depender de la financiación de Estados Unidos y, en definitiva, reducir el programa.
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El desarrollo rural en Colombia no será una tarea fácil: requerirá muchos recursos, tiempo y capital político. Pero ese es el único camino para una reducción de cultivos de coca en Colombia que sea a la vez políticamente sostenible y coherente con los principios de los derechos humanos.
El reto principal consiste en que el desarrollo rural en Colombia exigirá grandes cambios en los órdenes económico y político del país, de modo que permitan mayor inclusión y equidad. Uno de esos cambios se relaciona con la delicada y exigente tarea de reformar el sistema tributario: en la actualidad la tierra tiene un gravamen muy bajo, lo que fomenta el robo y la concentración de tierras (incluso para el lavado de dinero), así como los terrenos baldíos. Por otra parte, la mano de obra está fuertemente gravada, lo que favorece el crecimiento del capital intensivo en lugar de la creación de los necesarios empleos legales.
Sin mayor inclusión, Colombia no se liberará de las drogas ni de la ilegalidad, y su paz no será plenamente satisfactoria.
* Este artículo fue publicado originalmente en Brookings y se reproduce con permiso. No representa necesariamente las opiniones de InSight Crime. Vea el original aquí.