Después de meses de retraso, Uruguay finalmente está a punto de convertirse en el primer país en regular todos los aspectos del mercado negro de la marihuana. Para lograr que el proyecto de ley sobre la regulación de la marihuana pasara a través del Congreso, se necesitó que se ejerciera presión por parte de la sociedad civil y la persuasión dentro de la coalición gobernante del Frente Amplio (FA), pero la parte más difícil para el gobierno todavía está por venir.
Ayer por la tarde, la mayoría del FA en el Senado uruguayo aprobó el proyecto de ley para regular la marihuana en una proporción de 16 a 13 votos. El presidente José Mujica probablemente firmará la ley antes de que finalice el año, y las autoridades han dicho que su implementación podría comenzar tan pronto como en abril de 2014.
La medida autorizará el cultivo para el consumo personal de hasta seis plantas por hogar, y la producción comercial de la marihuana se llevará a cabo por entidades privadas que están autorizadas por el Estado. La marihuana cultivada con fines comerciales se venderá en las farmacias sólo a los residentes uruguayos, quienes pueden comprar un máximo de 40 gramos al mes. Todo lo anterior será supervisado por el Instituto de Regulación y Control del Cannabis (IRCCA), y se penalizarán las formas no autorizadas de cultivo, distribución y venta de marihuana.
O al menos, ese es el plan. Pero incluso aunque el gobierno sigue adelante con la medida, el futuro de la regulación de la marihuana en Uruguay es oscuro. Las encuestas sugieren que la mayoría (61 por ciento) de la población sigue en contra del proyecto, y los políticos de la oposición se han comprometido a derogarla. Con un clima político poco ideal, el gobierno ha sido cuidadoso en enmarcar el proyecto de ley como un experimento. En una reciente entrevista con la agencia de noticias argentina Télam, Mujica dijo que no dudaría en “dar marcha atrás” el plan “si de pronto la realidad nos demuestra que estamos equivocados”. El director de la Junta Nacional de Drogas (JND), Julio Calzada, quien dirige la agencia antidrogas de la administración, hizo eco de esto en una entrevista con EFE el 9 de diciembre, aunque fue prudente al agregar que los cambios futuros no implicarían “volver al camino” de la prohibición de la marihuana.
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Si el experimento tiene éxito, tendrá que superar una serie de obstáculos, tanto a largo como a corto plazo. Mientras que los retos a corto plazo son las amenazas políticas a la confianza pública y el objetivo inmediato de conseguir que el proyecto de ley esté en marcha y funcionando, los obstáculos a largo plazo tendrán el mayor impacto sobre el experimento histórico del país.
El corto plazo: Durante el año siguiente
Opinión Pública -Esta es de lejos la amenaza más sobreestimada al proyecto. Si bien es cierto que la mayoría de los encuestados dicen que se oponen a la iniciativa, el Frente Amplio ha demostrado una capacidad para aprobar leyes impopulares sin tener consecuencias negativas. Esto se puso de manifiesto en junio, cuando sólo el 8,9 por ciento del electorado participó en un voto organizado por la oposición para activar un referendo obligatorio sobre la medida de la despenalización del aborto del FA. Antes de la aprobación de la ley en octubre de 2012, las encuestas de opinión pública sugirieron que el 49 por ciento de los uruguayos se oponían a la despenalización del aborto. Una encuesta de Cifra, publicada diez días antes del referendo, el 13 de junio, mostró que el 51 por ciento de los encuestados respondieron que “probablemente” o “definitivamente” iban a salir a votar. El hecho de que la participación estuviera muy lejos de esto mostró que las encuestas no siempre son el mejor indicador de lo que el público uruguayo considera políticamente aceptable.
Un referendo -A pesar del éxito del FA con el aborto, los opositores de la legalización de la marihuana han prometido organizar un referendo sobre la cuestión. Para que puedan hacerlo, sin embargo, tendrán que moverse rápidamente en las próximas semanas para proporcionar a los funcionarios electorales las firmas del dos por ciento del electorado (unas 52.000 personas). Si esto se da, se convocará una votación preliminar sobre la medida en un plazo de 45 días, tal como ocurrió con el voto del aborto. Si –a diferencia del aborto- más del 25 por ciento del electorado participa en esa votación, se celebrará un referendo obligatorio dentro de los 45 días siguientes a las elecciones primarias del 1 de junio. Esto significa que hay una posibilidad de que la ley sobre la regulación de la marihuana enfrente un referendo en julio de 2014. Sin embargo, las probabilidades de que esto ocurra son muy escasas, especialmente teniendo en cuenta que la oposición a la medida es relativamente flexible. Según una encuesta realizada en octubre, por la encuestadora local Factum, la gran mayoría –el 78 por ciento– de los uruguayos dicen que prefieren que los consumidores de marihuana tengan acceso a la droga a través del Estado, en comparación con sólo el cinco por ciento de las personas que dicen que preferirían que fuera vendida en el mercado ilegal.
Temporada de elecciones -Uruguay celebrará elecciones generales el 26 de octubre de 2014. Este es el mayor riesgo para la ley en el corto plazo. Afortunadamente para los defensores de la reforma de drogas, las encuestas de opinión sugieren que el Frente Amplio sigue manteniendo una ventaja sobre los dos partidos de la oposición. Una encuesta sobre la intención voto de Cifra, publicada el mes pasado, muestra el 44 por ciento para el FA, el 27 por ciento para el Partido Nacional y el 15 por ciento para el Partido Colorado. El expresidente Tabaré Vázquez, el probable ganador del FA de la primera ronda de elecciones de junio 2014, es el político más popular en Uruguay. Su victoria en 2014 está casi garantizada. Jorge Larrañaga, del Partido Nacional, quien probablemente será el principal adversario de Vázquez, ya se ha posicionado en contra de la legalización de la marihuana, publicando una lista de 20 razones por las cuales se opone al proyecto de ley. Debido a que la opinión pública está (al menos superficialmente) de su lado sobre el tema, Larrañaga sólo puede ganar usando la ley para atacar a su oponente. Esto aumentará la presión sobre Vázquez -cuyo respaldo a la regulación de la marihuana en agosto fue una sorpresa- para distanciarse de la iniciativa si se convierte en una amenaza para su elección.
Una batalla en la corte -Una nueva amenaza para el proyecto de ley surgió justo cuando la comisión de Salud Pública del Senado estaba finalizando sus audiencias sobre el tema, a finales de octubre. La oposición cuestionó su legalidad, invocando una prohibición constitucional sobre la creación de instituciones financiadas recientemente, un año antes de las elecciones generales. Sin embargo, el gobierno ha sostenido que está dentro de los límites de la Constitución, ya que es, de hecho, una entidad privada autorizada para llevar a cabo determinadas funciones públicas, como el Instituto Nacional de Semillas (INASE), el organismo responsable de garantizar el control de calidad y la variedad genética de las semillas agrícolas en el país. Además, la oposición ha reclamado que la incorporación al proyecto de ley de un requisito para la educación sobre drogas en las escuelas -agregado para asegurar el voto de los legisladores del FA en la Cámara Baja- infringe sobre la autonomía del sistema de educación pública. Incluso, si ninguno de estos argumentos tiene éxito en la corte, una batalla legal de alto perfil seguramente alimentaría la duda pública sobre el mismo, lo que podría abrir un espacio para sus críticos.
Tomando medidas enérgicas sobre el crecimiento no autorizado -Si bien es poco probable que la amplia oposición pública a la ley sobre la marihuana resulte en su inmediata derogación, esto no significa que los uruguayos tendrán una paciencia infinita hacia ella si está mal implementada. Habrá un incentivo para que el gobierno demuestre tolerancia cero frente al cultivo ilícito, sobre todo en una escala que ascienda al tráfico. Debido a que el IRCCA actualmente sólo existe sobre el papel, todavía no está claro cómo ésta entidad va a garantizar que aquellos que obtengan licencias de cultivo en casa se adherirán a las seis plantas permitidas por hogar. ¿Las autoridades realizarán controles periódicos? ¿Se dejará que los individuos se autorregulen? ¿Qué tan estrictos serán los castigos para los que violen las regulaciones del IRCCA? Estas son todas las preguntas que no son respondidas en el texto de la ley, y tendrán que ser determinadas por los funcionarios uruguayos en los próximos meses.
El largo plazo: Durante los próximos cinco años
Definición de “éxito” -Suponiendo que el gobierno uruguayo pasa por todo lo anterior, se enfrentará a la difícil tarea de presentar a la opinión pública el proyecto de ley como un éxito. Esto es mucho más fácil decirlo que hacerlo. Desde que Mujica propuso por primera vez la legalización de la marihuana en junio de 2012, el gobierno ha enmarcado la medida como una forma de revertir el aumento de la inseguridad y la actividad criminal en el país. Aunque los grupos de Derechos Humanos locales y los defensores de la reforma política de las drogas, como la coalición Regulación Responsable, también han hecho hincapié en los beneficios a la salud y la educación de la regulación de la marihuana, la administración se ha adherido a su narrativa basada en la seguridad. La regulación de la sustancia ilícita de mayor consumo en el país, según funcionarios, socavaría un mercado negro de entre US$20 y 40 millones al año, y los grupos criminales que se benefician de él recibirían un gran golpe. Pero el público sigue sin estar convencido de este argumento. Una encuesta de julio por Cifra encontró que sólo el 27 por ciento de los uruguayos cree que el proyecto de ley reduciría el problema del narcotráfico en el país, en comparación con un 33 por ciento que dijo que se mantendrá igual y un 31 por ciento que dijo que aumentaría. Esto significa que si el gobierno sigue enmarcando la ley como un golpe al tráfico de drogas y la criminalidad, necesitará las estadísticas que lo respalden. Si los homicidios y otros crímenes violentos aumentan, las autoridades se encontrarán en una posición extremadamente incómoda.
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Presión internacional -Si la ley permanece en su lugar, el gobierno tendrá que encontrar la manera de justificarla ante la comunidad internacional. Uruguay ya ha estado bajo una fuerte presión para que se aleje de la legalización de la marihuana desde los vecinos Brasil y Argentina, además de la Junta Internacional de Control de Narcóticos de las Naciones Unidas, que lo ve como una violación a las obligaciones de los tratados internacionales de Uruguay. Aunque el clima internacional es más fácil ahora que dos estados de Estados Unidos -Washington y Colorado- también han legalizado la droga, el proyecto de ley todavía recibe críticas del país que sigue siendo el más grande defensor de la “guerra contra las drogas”.
Encontrando un balance -Para regular adecuadamente el mercado de la marihuana en Uruguay, los funcionarios tendrán que alcanzar un difícil equilibrio. El Estado debe asegurarse de que se produzca lo suficiente para satisfacer la demanda interna, mientras evita una gran producción y tener cantidades excesivas de la droga en almacenamiento. Cualquier escasez o excedente de marihuana invitarían a la censura por parte de los críticos, que sin duda estarán buscando cualquier señal de que la iniciativa no está teniendo el efecto deseado. Además, el gobierno tendrá que determinar si va a aceptar las solicitudes de algunos activistas a favor de la marihuana de un modelo de cultivo que incorpore el desarrollo económico, o si sólo va a involucrar a un puñado de cultivadores experimentados que ya cuentan con el capital y la tecnología para producir el cultivo de una manera confiable y más fácil de localizar. Desde un punto de vista normativo, la última opción puede ser mucho más fácil de manejar, aunque le podría costar al gobierno aliados en la sociedad civil, así como la base de izquierda del FA.
Estableciendo un precio -El gobierno tendrá que establecer un precio para la droga en las farmacias que de alguna manera socave el mercado negro y cubra los costos de operación de los productores privados a la vez. La iniciativa también fue vendida al público como una fuente potencial de ingresos, y si el gobierno tiene que subsidiar los costos de los cultivadores de marihuana, esto tendrá un precio en la credibilidad de la ley. Mientras que la prensa internacional y local han informado sin respiro el precio de US$ 1 por gramo como un hecho concreto, esto está sujeto a cambios dependiendo de las variables futuras. En última instancia, será decisión del IRCCA determinar el precio final, que tendrá que incorporar los costos de producción y distribución asociados. También tendrá que resistir la presión política para aumentar los impuestos para generar más ingresos, lo que aumentaría el precio y la haría menos competitiva con la marihuana paraguaya.
Si Uruguay logra implementar la ley con éxito, podría tener implicaciones más allá de sus fronteras. Después de ser por años el teatro principal de la guerra contra las drogas, Latinoamérica se está convirtiendo en el epicentro de una búsqueda de nuevas alternativas. La Cumbre de las Américas de 2012 en Cartagena, Colombia, fue un punto de inflexión importante para la región. Allí, líderes como el presidente de Colombia, Juan Manuel Santos, y de Guatemala, Otto Pérez Molina, hicieron un llamado por un debate regional sobre la legalización y la despenalización de las drogas. En los meses y años posteriores, las iniciativas de despenalización han ganado fuerza en Colombia, Ecuador y México.
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A medida que las políticas de drogas alternativas como ésta empiecen a ser exitosas alrededor de la región, los políticos sin duda mirarán la experiencia en Uruguay para recibir orientación. En México, donde los legisladores están considerando un proyecto de ley que abriría los dispensarios de marihuana en Ciudad de México, algunos ya hablan del “modelo uruguayo” como un camino potencial hacia adelante. En última instancia, sin embargo, si se trata de una advertencia o de una fuente de inspiración definitiva dependerá de la capacidad del gobierno para adoptar un modelo normativo que responda adecuadamente a las necesidades del mercado de Uruguay.