La policía comunitaria se ha convertido en la estrategia de seguridad a la que más se está recurriendo en el continente americano. Pero como lo demuestra el experimento de policía “pacificadora” en Río de Janeiro, su impacto ha sido limitado y de corta duración.
En marzo de 2017, dos agentes de la policía de Río de Janeiro fueron captados en un video mientras ejecutaban a dos sospechosos. Este incidente fue condenado por la “Unidad de Policía Pacificadora” (Unidade de Polícia Pacificadora – UPP) de Río de Janeiro.
Las imágenes de dos policías disparando sucesivamente a dos personas que yacían en el suelo representan un deplorable caso de ejecución extrajudicial, pero además de eso una muchacha de 13 años también murió en el incidente.
Esta no es precisamente la primera vez que miembros de la UPP han sido acusados de violaciones. En Rocinha, la favela más grande de la ciudad, en el año 2013 se presentó un caso de posible ejecución extrajudicial, que dio inicio a la lenta pérdida de confianza de la ciudadanía en la UPP. Y para cuando el video se hizo público en marzo de 2017, la confianza de la comunidad en la UPP ya se había perdido por completo.
Durante el mismo período aumentó el número de víctimas de disparos de la policía, así como los asesinatos por parte de los agentes. Actualmente, los transeúntes parecen indiferentes, y los habitantes locales y los organismos de seguridad a menudo se ven unos a otros como enemigos.
Un cambio de política
El programa UPP fue inicialmente bien recibido por muchas personas de las favelas marginadas, pues consideraban que representaba un cambio radical con respecto al tradicional enfoque militarizado de una policía de mano dura específicamente para las zonas pobres de la ciudad.
La estrategia, inaugurada en el año 2008, consistió en un programa de dos fases orientado a tomar el control de las favelas dominadas por los criminales. Durante la primera etapa hubo un despliegue masivo de los organismos de seguridad y demostraciones de su poder, que a menudo se anunciaban con antelación con el fin de advertir a los delincuentes para que abandonaran el área, reduciendo así el derramamiento de sangre.
La segunda etapa consistió en ampliar la presencia de los agentes de policía, cuya finalidad era la de interactuar con la comunidad. Esta estrategia de policía comunitaria incluía además un componente no policivo, que consistía en programas de desarrollo social.
Inicialmente, la estrategia produjo resultados positivos en áreas específicas. Los homicidios en toda la ciudad disminuyeron un 65 por ciento entre 2009 y 2014. Sin embargo, no todos los tipos de crímenes disminuyeron; entre 2006 y 2011, las desapariciones prácticamente se duplicaron en áreas específicas.
Las mejoras en materia de seguridad tuvieron una breve duración. En 2015, los homicidios estaban aumentando otra vez. Al año siguiente, la delincuencia alcanzó los mismos niveles que había antes de la existencia de la UPP. Un informe de mayo de 2017 muestra que la situación de seguridad continúa deteriorándose, y al parecer el gobierno se está quedando sin nuevas ideas sobre cómo combatir la creciente criminalidad.
Deficiente capacitación y falta de apoyo
Según un análisis del programa UPP realizado por Elizabeth Leeds, miembro sénior de la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA), el gobierno no dedicó los recursos necesarios para capacitar a los funcionarios de la UPP en la realización de sus tareas específicas, orientadas a la comunidad. Específicamente, Leeds dice que “los nuevos reclutas de la UPP fueron entrenados junto con la población general de ‘cadetes’ durante seis meses y luego se les dio dos semanas de entrenamiento especial en policía comunitaria y derechos humanos”.
El Instituto de Seguridad Pública (Instituto de Segurança Pública – ISP), un centro de estudios brasileño, también informó que la violencia a la que los cadetes son sometidos durante su formación define su conducta como policías. Y el cambio hacia una policía más “humana” se vio impedido por la fuerte influencia militar en la institución.
Las consecuencias, simbolizadas por los videos, fueron muy perjudiciales para el éxito de la UPP.
“Los barrios con las mayores tasas de homicidio suelen ser las comunidades donde hay un bajo nivel de confianza en la policía, como es claramente el caso de Río de Janeiro”, señaló Robert Muggah, cofundador y director de investigaciones del centro de estudios Instituto Igarapé.
La indiferencia frente a la confianza de la comunidad parece ser parte de un patrón general de negligencia hacia el componente social de la UPP. Los programas sociales dirigidos a complementar las acciones policiales nunca fueron implementados completamente, ya sea por falta de recursos financieros o de voluntad política. Y para empeorar las cosas, Río ha venido enfrentando una crisis financiera desde 2013, que ha desfondado los presupuestos de la ciudad, por los que los agentes de policía no han recibido sus sueldos y los fondos del gobierno para la seguridad pública se han visto seriamente afectados.
“La policía puede asegurar el territorio y desarrollar mejores relaciones con las comunidades, pero eso es sólo el primer paso esencial. También debe existir una sostenida inversión en servicios sociales y económicos”, sostiene Muggah. “Este último componente nunca se inició en Río. Muchas de las zonas se quedaron esperando a la policía hasta que se derrumbó la confianza de los ciudadanos”.
Estos comentarios fueron apoyados por Desmond Arias, profesor asociado de George Mason University, quien se ha dedicado al estudio de los problemas de seguridad en Brasil.
“La pregunta con respecto al programa fue siempre: ‘¿va a recibir el apoyo necesario para tener éxito en el largo plazo?, ¿va a recibir los programas sociales que requieren estas comunidades y la efectiva inversión del Estado en los barrios más necesitados?’”, dijo Arias.
Logros en las zonas de alta criminalidad
La vigilancia comunitaria como la que ejerce la UPP se ajusta a la amplia categoría de policía de “zonas calientes” (“hot spot policing”), cuyos logros en la reducción del crimen han llevado a que la mayoría de los departamentos de policía de Estados Unidos adopten alguna de sus numerosas formas.
En Latinoamérica, y en Brasil en particular, también ha habido algunos logros gracias a esta estrategia, que se basa en la idea de dirigir más recursos de la policía a zonas particularmente asoladas por el crimen. La UPP, por ejemplo, estuvo inspirada en parte por la exitosa estrategia “Fico Vivo” (“Sigo Vivo”), implementada en el año 2012 en Belo Horizonte, la sexta ciudad más grande de Brasil.
Mediante dicho programa, las autoridades nacionales y locales pusieron en marcha una estrategia integral dirigida a las zonas de alta criminalidad, haciendo mayor énfasis en la participación de la comunidad en la identificación de los problemas de seguridad pública y en sus soluciones, así como programas sociales dirigidos a jóvenes en riesgo de caer en el crimen. Según un informe del Instituto Igarapé en junio de 2016, los homicidios disminuyeron el 69 por ciento en las áreas de la ciudad intervenidas.
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En Colombia, tras una reforma constitucional de 1991 que les dio mayor poder a las autoridades locales en asuntos de seguridad pública, los alcaldes de las principales ciudades, como Bogotá, Medellín y Cali, ensayaron las medidas de policía comunitaria. En el caso de Medellín, éstas estuvieron acompañadas de programas de desarrollo socioeconómico, con el fin de integrar las zonas más pobres de la ciudad.
Hacia 2010, los logros de los programas de reducción del crimen condujeron a una estrategia nacional enfocada en las zonas más violentas, que se implementó en las ocho principales ciudades del país. Denominado “Plan Cuadrante”, el programa dividió a las ciudades en segmentos por calles (cuadrantes), a los cuales les fueron asignados agentes de policía por un período de dos años para que construyeran vínculos con la comunidad. Además de aumentar el tiempo de patrullaje, el programa hizo hincapié en la formación, con el fin de mejorar la calidad del servicio policial. Según la organización colombiana sin ánimo de lucro Fundación Ideas para la Paz (FIP), durante estos programas las ocho ciudades experimentaron una disminución en las tasas de criminalidad, aunque en grados diferentes.
Confianza y formación
Lo que queda claro en las narraciones de las autoridades acerca de los logros del programa es que la confianza de la comunidad en los organismos de seguridad es fundamental. Durante una conferencia en marzo de 2017 en el Woodrow Wilson Center, varios agentes en servicio y retirados insistieron en este aspecto, entre ellos Daniel Mejía Londoño, secretario de Seguridad, Relaciones Comunitarias y Justicia, de Bogotá, y Martin O’Malley, exalcalde de Baltimore, Estados Unidos.
El exalcalde estadounidense —durante cuya administración se presentó una mayor reducción de crímenes incluidos en la “Sección I” (de una clasificación establecida por el Departamento de Justicia de Estados Unidos), como asesinato, violación, robo y asalto, en comparación con otras grandes ciudades de Estados Unidos— también insistió en la necesidad de “vigilar a la policía”, y describió la calidad del servicio policial como la piedra angular de los vínculos entre la policía y la comunidad, lo cual a la vez fue esencial para la exitosa estrategia en zonas de alta criminalidad en Baltimore.
Pero como lo demuestra la UPP en Río de Janeiro, modificar profundamente una institución policial con el fin de cambiar su conducta policial de forma duradera es un gran desafío. Y muchas instituciones de seguridad en Latinoamérica tienen las mismas carencias estructurales de la policía de Río de Janeiro que impidieron el éxito de la UPP a largo plazo.
Dados los altos niveles de inseguridad, algunos países han tomado el camino corto, seleccionando y entrenando a los agentes con el fin de aumentar rápidamente la presencia de la policía en las calles. En México, por ejemplo, uno de cada diez agentes de policía ha reprobado las pruebas de confianza. En abril de 2017, casi 32.000 agentes que eran considerados poco fiables estaban todavía en las calles. Y en el asediado estado de Sinaloa, la proporción de agentes que habían reprobado las pruebas superó el 50 por ciento.
Además, la impunidad con respecto a los abusos de la policía y los asesinatos extrajudiciales —que quedó evidenciada en Río— constituye un desafío para los cambios de normatividad en las instituciones. Lamentablemente, esta impunidad no sólo hace parte de la historia de las fuerzas de seguridad en toda la región, sino que sigue siendo generalizada hoy en día. En Venezuela, por ejemplo, según los informes, la política del gobierno sigue institucionalizando la participación de la policía en los escuadrones de la muerte.
Personalización de la política policial
Por otro lado, la confianza de muchas comunidades en la policía se ve socavada por la corrupción, un problema que es promovido en gran medida por el crimen organizado. Existen estudios que han proporcionado amplia evidencia de que grandes segmentos de la población latinoamericana consideran que la policía participa de manera activa en los crímenes. Junto con las reiteradas violaciones a los derechos humanos, la desconfianza profundamente arraigada lleva finalmente a situaciones en las que los ciudadanos le temen más a la policía que al crimen organizado.
InSight Crime consultó mediante correo electrónico a David Weisburd, distinguido profesor de George Mason University, quien recibió el Premio Estocolmo de Criminología por su trabajo sobre el tema, y en su respuesta el profesor dijo que no cree que el crimen organizado “afecte el valor específico del trabajo policial de prevención del crimen en zonas de alta criminalidad”.
Sin embargo, Weisburd admitió que la mayor proporción de violencia relacionada con el crimen organizado en las ciudades latinoamericanas, en comparación con las de Estados Unidos, “plantea el problema de atacar las redes subyacentes implicadas en el crimen. Por consiguiente, es algo que debe tomarse en cuenta en el desarrollo de programas de vigilancia en zonas de alta criminalidad”.
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Las ciudades latinoamericanas deberían buscar combinar la policía comunitaria con una policía orientada a los problemas, lo cual permitiría identificar sistemáticamente los riesgos específicos y las necesidades de las comunidades para adaptar y personalizar las actividades policiales. Además, según Weisburd, el hecho que la policía se enfoque en zonas de alta criminalidad tiene un mayor impacto en la disuasión del crimen.
Desmond Arias, colega de Weisburd en George Mason University, está de acuerdo con él en lo que se refiere a la involución de la UPP.
“El programa de la UPP era bueno porque permitía hacer frente a algunas de las cuestiones más críticas que estaban enfrentando las favelas en el momento en que se implementó. Pero los problemas evolucionan, y la sola presencia de la UPP —o de cualquier otra política policial exitosa en una favela o en cualquier barrio con desafíos significativos en cuanto al crimen— generará cambios en esos mismos desafíos”, le dijo Arias a InSight Crime.
Sin embargo, añadió, es necesario “involucrarse con la gente de esas comunidades para permitir que estos programas evolucionen, y así abordar no sólo los problemas más graves cuando se implementa el programa, sino los continuos desafíos de seguridad pública que cualquier barrio enfrenta”.