Un par de informes recientes destaca la manera como el proceso de descentralización gubernamental en Colombia, en los pasados 30 años, ha facilitado la incursión del crimen organizado en la política local, y cómo ese desarrollo ha generado problemas hoy en día.
La Iniciativa Global contra el Crimen Transnacional Organizado y el Instituto Internacional para la Democracia y la Ayuda Electoral han publicado dos informes en los que exploran el impacto del crimen organizado en la democracia y el suministro de servicios públicos, y Colombia es uno de sus estudios de caso principales.
Los estudios hallaron que el proceso de descentralización del gobierno que se puso en movimiento en la década de 1980 y se consolidó con la constitución de 1991 en esencia abrió la puerta para que los grupos ilegales se beneficiaran de los recursos estatales en el ámbito local.
Varias reformas tuvieron que ver con el traspaso de la autoridad y el poder de Bogotá a las administraciones locales. Los alcaldes fueron elegidos por primera vez por voto público en 1988. Antes de eso, eran elegidos por los gobernadores de cada departamento, y los puestos locales más altos obedecían principalmente a un sistema clientelista.
Además, la constitución de 1991 permitió a las regiones y municipios administrar recursos y suministrar servicios públicos, implementar y recaudar impuestos, y recibir una parte del presupuesto nacional. Hoy en día, casi la mitad de los ingresos nacionales se distribuyen entre los gobiernos locales.
Pero estos cambios tuvieron resultados contradictorios. De un lado, algunas autoridades locales se hicieron más eficientes, y el gasto social aumentó en relación con el ingreso nacional. Sin embargo, para algunas zonas aisladas, acosadas por el conflicto y agobiadas por la corrupción y una falta de capacidades básicas esto fue en detrimento suyo. Muchas fueron incapaces de adaptarse al nuevo sistema y vieron un debilitamiento de sus instituciones. Este deterioro se exacerbó con una escalada del conflicto interno en Colombia a comienzos de 1990, un conflicto financiado en su mayor parte por el narcotráfico.
A medida que las localidades se acomodaban a las reformas, surgió en ciertas regiones un “autoritarismo regional”, mediante el cual actores específicos imponían su poder mediante una red de colaboradores. Dentro de este sistema, los grupos ilegales muchas veces servían como brazo armado de las élites locales.
El informe ofrece un ejemplo del departamento del Cesar, donde los políticos locales unieron fuerzas con unidades paramilitares para exterminar movimientos populares y consolidar el poder durante el proceso de descentralización. A su vez, los ejércitos irregulares se beneficiaron asumiendo el control de las actividades locales de narcotráfico.
El uso de la violencia para influir en la política local dio lugar al presunto asesinato de 554 funcionarios públicos entre 1998 y 2002.
Como resultado de eso, los grupos ilegales se convirtieron en una fuerza política fuerte. Luego de las elecciones locales de 2015, casi una de tres gobernaciones y casi una de siete alcaldías quedaron bajo investigación por sospecha de distintos delitos, entre ellos nexos con paramilitares, narcotraficantes y otros grupos criminales.
Quizás el estudio de caso más claro a este respecto sea el infame escándalo de la “parapolítica” que comenzó a revelarse en la década del 2000, en la docenas de políticos resultaron convictos por vínculos con la notoria organización que agrupaba a los paramilitares, las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). El fenómeno se asocia principalmente con la administración del expresidente Álvaro Uribe (2002-2010). Los informes citan cifras que señalan que en 2002, el 34 por ciento de la Cámara de Representantes de Colombia y otro 25 por ciento del Senado fueron elegidos con ayuda de grupos paramilitares.
Según la publicación conjunta, la parapolítica se facilitó con la falta de mecanismos internos de control en los partidos, y la dependencia de los políticos nacionales en la influencia local para obtener votos.
En respuesta, el gobierno comenzó a implementar reformas dirigidas a castigar la colusión entre el crimen y la política, y a mejorar la rendición de cuentas de las organizaciones políticas. Entre las principales estrategias —implementadas por la Ley 1475 de los Partidos Políticos en 2011— había herramientas que permitían a los partidos vetar a sus candidatos, y comisiones para evitar el financiamiento ilegal de campañas y las amenazas a la seguridad en elecciones.
Dichas comisiones buscaban reunir a representantes de la sociedad civil y de la clase política. Pero una evaluación de dichas reformas realizada en 2011 por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) halló varias fallas, incluyendo la incapacidad de las unidades electorales de transparencia de hacer seguimiento a las denuncias, y una falta de enfoque en las deficiencias políticas estructurales.
Otra consecuencia del proceso de descentralización fue el surgimiento del “clientelismo armado”, mediante el cual los grupos ilegales obtenían contratos públicos y otros recursos valiéndose de amenazas violentas. Las regalías por el oro, carbón, petróleo y esmeraldas, por ejemplo, se desviaron a políticos corruptos y sus aliados criminales. En otras áreas se vio a guerrilleros y paramilitares escribiendo “cartas de recomendación” a nombre de contratistas dirigidas a los funcionarios locales, a cambio de una parte del 5 a 10 por ciento en el valor del contrato. También se ha sabido que los grupos ilegales tienen influencia en el nombramiento de altos funcionarios públicos a cambio de recibir un porcentaje de las ganancias de los contratos públicos.
De nuevo, el Estado respondió a estos problemas con mecanismos legales. Por ejemplo, la Ley Nacional de Regalías de 2012 reforzó el rol del gobierno nacional en la asignación de regalías en las regiones de Colombia, una reforma que contradecía los fines del proyecto de descentralización.
Con el ataque del crimen organizado a periodistas, defensores de derechos humanos y otros actores que trabajaban para poner en evidencia los políticos corruptos, los mecanismos de rendición de cuentas en Colombia han sufrido, señalan los informes. A estas amenazas se suman las “relaciones simbióticas” evidenciadas entre el sector judicial, los concejos locales y las organizaciones ilegales.
Según los informes, esta peligrosa combinación de intereses particulares y criminales y la falta de rendición de cuentas han puesto en riesgo el suministro de servicios públicos a las comunidades.
Análisis de InSight Crime
Es evidente que durante los últimos 30 años, los intereses criminales en Colombia se han beneficiado del proceso de descentralización para aumentar su poder local, pese a los esfuerzos del Estado por contrarrestar esa tendencia. Hoy en día, una combinación de grupos guerrilleros, organizaciones narcotraficantes, grupos de contratistas y poderosas élites regionales siguen esquilmando los recursos del Estado a los civiles y llevándolos a sus bolsillos.
Otros estudios han reflejado esta dinámica. Una publicación reciente del experto político Javier Duque Daza calculó que más de la mitad de los 283 gobernadores elegidos o designados entre 1992 —inmediatamente después de las primeras elecciones populares de gobernadores— y 2014 han sido encarcelados, suspendidos o despedidos de sus cargos. Las irregularidades en contratos son las principales violaciones que implican a los actuales gobernadores y alcaldes.
La corrupción local ha tenido espacio para prosperar por la tendencia de los partidos políticos de hacerse los de la vista gorda con los procesos judiciales contra sus candidatos. Ejemplos prominentes de esto pueden hallarse fácilmente en el actual gobierno. La gobernadora del departamento del Valle del Cauca Dilian Francisca Toro fue investigada por la Corte Suprema en 2008 por parapolítica, y, cuatro años después, por lavado de activos. Senadora en ese momento, Toro fue detenida y renunció a su cargo, pero fue liberada poco después. Pese a las investigaciones en curso en su contra, en 2015 el Partido Social de Unidad Nacional respaldó la candidatura de Toro a la gobernación, la cual ganó con más de la tercera parte de los votos.
Aunque el gobierno nacional ha enfrentado los nexos entre el crimen organizado, la corrupción y las instituciones, según el informe, los resultados aún no han sido importantes.
“Hay cantidad de leyes [aprobadas] en las dos últimas décadas, y sin embargo la corrupción es más alta ahora que hace dos décadas”, comentó Duque Daza a InSight Crime.
Parte de la culpa puede atribuirse al hecho de la cooptación de la autoridad estatal por parte de grupos poderosos antecede el proceso de descentralización. Como le comentó el experto en leyes y política Javier Revelo a InSight Crime, el problema de la corrupción no fue causado por la descentralización misma, sino por los intereses privados que habían dominado por largo tiempo la política regional, y que se vieron fortalecidos con el cambio en el poder.
“Plantear que la descentralización es la causa de la corrupción es asumir que las instituciones tienen un gran poder de moldear la realidad, lo cual es bastante discutible en un país como el nuestro”, escribió Revelo en un mensaje de correo electrónico a InSight Crime.
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Quizás por esta razón, iniciativas como la nueva ley de regalías han enfrentado algunos de los mismos problemas de siempre. Una auditoría adelantada por la Contraloría al sistema en 2015 afirma que aunque hubo progreso contra el mal uso del dinero, “los problemas de transparencia siguen siendo altos” (pdf). El sistema ha generado gran preocupación, pues los órganos administrativos siguen asignando fondos a proyectos cuestionables.
Duque Daza no cree que la iniciativa de las regalías haya resuelto realmente la corrupción.
“Por más que se regule la transferencia de recursos, si no hay una rendición de cuentas institucional efectiva, los recursos terminan siendo apropiados de forma ilegal porque la ilegalidad aprende. La delincuencia tiene procesos de aprendizaje acelerados”, comentó.
El experto en política también sostiene que los organismos de control del gobierno local, como la Contraloría, están mal diseñados. Y en la mayoría de los casos, el castigo por la corrupción prevalece sobre la prevención.
Enfrentar el centro del problema implicaría repensar el proceso descentralización en conjunto, opina.
Debe haber “más Estado”, señaló Duque Daza a InSight Crime. “Un Estado capaz de imponerse sobre actores criminales, con la legislación, con acciones coactivas, con incentivos para quienes son eficientes en el manejo de los recursos”.
Revelo cree que el paso más importante para debilitar el poder locale de los grupos criminales sería depurar el proceso electoral.
Colombia debe “evitar que el dinero y las influencias terminen siendo determinantes en los resultados electorales”, explicó. “La tarea es titánica pero es necesario repensar las reglas de la financiación de campañas y reforzar el control que hacen las autoridades electorales. [Pero] Que las autoridades electorales dependan de los partidos políticos no permite que la ley se les aplique”.
Pese a ello, Revelo afirma que la infiltración de grupos armados en el gobierno local ha bajado “no porque el Estado hubiese hecho algo para frenarlo sino porque las dinámicas de la guerra han cambiado”.